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发文单位:梧州市司法局成文日期:2021年06月18日
标  题:关于对市政协十二届六次会议第51号提案的答复
发文字号:梧司字〔2021〕第1号发布日期:2021年06月22日

关于对市政协十二届六次会议第51号提案的答复

2021-06-22 16:03     来源:梧州市司法局
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肖明辉代表:

您提出的《完善梧州市政府法律顾问制度的建议》收悉。经研究,现答复如下:

一、第51号提案所涉推进我市政府法律顾问制度工作的现状及存在的问题

(一)推进我市政府法律顾问制度工作的现状

为规范和加强我市法律顾问工作,充分发挥法律顾问作用,全面推进依法行政和法治政府建设,根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》(中办发〔2016〕30号)、《广西壮族自治区人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》(桂政发〔2015〕2号)等规定,市政府于2015年5月制定了《梧州市人民政府办公室关于建立梧州市政府法律顾问制度的实施意见》(梧政办法〔2015〕78号)、《梧州市人民政府法律顾问工作规则》、《梧州市人民政府聘请法律顾问遴选程序规定》;并于同年6月聘请了首届政府法律顾问20人,其中政府法制机构工作人员14人,外聘法律顾问6人。2020年6月,市政府遴选了新一届政府法律顾问24人,其中司法行政机关工作人员16人,外聘法律顾问8人,聘期3年。

我局下设梧州市人民政府法律事务中心,负责管理市政府外聘法律顾问工作。市政府制定了《梧州市人民政府法律顾问考核办法》,对外聘法律顾问进行年度工作考核和任期工作考核,考核内容包括履职考核、规范执业考核、树立形象考核、奉献社会考核、创新项目考核等。考核结果作为任期工作考核的重要依据,并作为市政府法律顾问评优及续聘、解聘的依据。

政府各部门的法律顾问由其自行聘请,全市基本上实现了法律顾问全覆盖。截至目前,市政府未建立全市的法律顾问库,亦未组建由市政府及其所属部门聘任的全体法律顾问组成的法律顾问库。

(二)推进我市政府法律顾问制度工作存在的问题

您在第51号提案中指出的“选聘法律顾问缺乏选聘程序”、“没有合理配置法律顾问资源”、“地方外聘的法律顾问专业性不强”等问题确实是我市政府法律顾问制度工作中需要克服的顽疾。我市在推行政府法律顾问制度工作中尽管取得了一些成绩,但距离人民群众的期待和上级政府的要求仍有一定差距,也仍然存在一些问题和困难,主要表现在以下几个方面:

一是法律顾问管理难。因各单位的法律顾问由其自行聘请,全市缺乏统一的管理制度,导致遴选的对象、条件、程序等方面都存在着诸如主管领导说了算等问题,对法律顾问工作的考核也没有统一标准,导致续聘或解聘均流于形式。这些痛点,说明法律顾问管理难是推进我市政府法律顾问制度工作中久治不愈的顽疾。

二是法律顾问水平参差不齐,开展工作不规范,提供法律服务相对被动。各单位因其职能、涉法问题不尽相同,大多数单位聘请的法律顾问多为诉讼经验较丰富的律师,欠缺行政业务经验,因而提供的法律意见专业性不高。受行政机关惯于“事后补救”的管理方式、经费得不到保障及服务费用偏低、欠缺激励机制等原因影响,法律顾问往往是聘用单位发生涉法事务需处理时方提供服务,是事后临时性、应急性参与,提供法律服务相对被动;此外,因没有及时介入,对前期工作了解不够,缺乏论证时间,导致仓促应付,法律意见的针对性、有效性不强,工作效率不高。有些法律顾问对于聘用单位的征询意见,多以电话回复、口头提出建议为主,提供书面法律意见并不多,更未建立起工作记录等相关台账。

三是法律顾问聘而不用,其作用未得到充分发挥,制度覆盖不全。对于各类行政决策、规范性文件起草等日常工作,部分单位并未征求或听取法律顾问意见,法律顾问成为“摆设”,其参谋、助手作用未能充分发挥。市本级一些部门未聘请法律顾问。城区政府各镇街、部门中,聘请法律顾问的单位极为少数,党委部门、人大、政协未聘请法律顾问。

四是有些聘用单位对法律顾问心存顾虑。因法律顾问非终身聘用,有些主要从事经济管理的聘用单位认为,一旦法律顾问被解聘,难以禁止其利用任职期间所获知的信息为他人谋利或泄露敏感信息,并可能对行政机关产生不利影响,由此对法律顾问参与重大项目决策论证心存顾虑,从而限制了法律顾问作用的应有发挥。

五是法律顾问服务费用畸高畸低,相关长效机制没有建立和发挥作用。各单位聘请的法律顾问服务费用从几千元到几十万元不等,差距过大,缺乏统一标准,导致了法律顾问运作机制运行不畅,作用、功能发挥不充分的问题。大部分行政机关就法律顾问参与决策论证等事项方面没有建立对接和联动工作机制,少数行政机关虽已初步建立机制,但其发挥的作用还不够。

二、根据您的建议,我局下一阶段需要积极探索政府法律顾问制度的改革

(一)您提出“以行政机关法制办建立政府法律顾问专家库,联合相关部门加强管理指导”的建议具有可操作性

在下一阶段工作中,根据中办发〔2016〕30号文件“积极推行党政机关法律顾问制度,建立以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体,吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍。党政机关内部专门从事法律事务的工作人员和机关外聘的法学专家、律师,可以担任法律顾问。党内法规工作机构、政府法制机构以集体名义发挥法律顾问作用”的要求,我局将大力抓好政府法律顾问队伍建设,统筹发挥以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体法律顾问和外聘法律顾问的作用,卓有成效地开展法律顾问工作。

律师的职责主要是提供法律服务,但是,我市律师队伍对法律实务的研究远远不能满足发展的需求。为建立高素质的外聘法律顾问队伍,充分发挥法学专家、执业律师的专业优势,更好地适应法治政府建设的需要,我局的构想是,在政府换届后,适时提出修改《梧州市人民政府法律顾问工作规则》的意见,并建议市政府建立一个开放的、广泛的、具有代表性的法律顾问库,以适应时代发展的需要。这一法律顾问库不仅有区内外律师参与,还有区内外法学专家参与,具有较为广泛的国内国际视野,能更好地服务本市社会经济建设。使用单位应在法律顾问库中选聘法律顾问,并采取双向选择原则。在征得市政府同意后,我局负责该法律顾问库的组建。

(二)关于“完善法律顾问的选聘条件”的建议

现行《梧州市人民政府法律顾问工作规则》第六条规定:“聘请的法律顾问应当符合下列条件:(一)遵守宪法和法律,拥护党的路线、方针和政策,具有良好的职业操守和道德修养;(二)一般应当受过系统的法律专业教育,具有法学本科以上学历;专家应具有副教授、副研究员以上职称,从事法律教学、研究10年以上,在所从事的专业领域享有较高的社会知名度和影响力;律师应具有10年以上律师执业经历;(三)熟悉社情民意,有较强的分析和处理问题的能力;(四)热心社会公共事业,有时间和精力履行职责;(五)年龄一般在55周岁以下。”

目前,梧州市县两级共有律师事务所36个,全市社会执业律师355人,其中,专职律师272人,兼职律师10人,法律援助律师23人,公职、公司律师50人;执业5年以下的157人,执业10年以上的117人,执业5-10年的96人,人员年龄结构“两头大、中间少”。其中熟悉行政法律事务的律师仍比较匮乏,能提供涉外法律服务尤其是“一带一路”建设的高端涉外法律服务的律师更为短缺。虽然律师在不断学习、律所也注重培养,但仍跟不上时代发展的要求。同时,法律事务具有很强的时效性,预留的办理时间短,可能与法律顾问本职工作存在时间冲突,导致其工作时间难以保障。这种情况下,若按上述规定条件聘任法律顾问,符合条件者寥寥无。因法律资源分布不均衡,实践中各部门所聘法律顾问并未满足上述条件。在短期内要想在本市建立上下一体统一执行的法律顾问选聘条件虽然有难度,但仍是我局今后努力的方向。

(三)关于“完善法律顾问工作制度和考核制度”的建议

市政府法律顾问考核包括年度工作考核和任期工作考核,我局要围绕政府法律顾问考核管理方面存在的突出问题,坚持抓整改、补短板、堵漏洞、强弱项,切实提高管理水平,增强政府法律顾问工作的积极性、主动性、创造性。

三、上述工作需要的支持

(一)具有规范性文件性质的政策支持

政府法律顾问工作制度和考核制度是对特定对象的管理制度,需要取得市政府及有关部门的认可与支持,为此需要有规范性文件作为管理依据,该规范性文件需由市政府出台。

(二)政府和政府部门的支持

您建议成立市政府法律顾问专家库,因可能涉及限制竞争、部门利益调整等问题,难免使人心存疑虑。因此,该项工作需得到市本级、县(市、区)政府及各级政府部门、乡镇政府的支持。

(三)经费和人员的支持

政府负责的公共事务无疑具有公共性、普惠性,但是,开展工作仅靠法律顾问利用业余时间及其自身经费来推动也难见成效。因此,需要考虑法律顾问的酬劳问题,要求政府及各部门给予专项经费予以支持。与此同时,各单位也要结合本单位的实际工作需要,补充专职或兼职人员,选配好单位内部法律顾问,有效开展法律顾问工作。

感谢您对我们工作的关注与支持!


附件:市人大建议(或政协提案)办复征询意见表


梧州市司法局

2021年6月18日


附:市政协十二届六次会议第51号提案


完善梧州市政府法律顾问制度的建议

肖明辉

政府机关法律顾问在促进政府依法行政、优化营商环境、化解社会矛盾等方面发挥着重要作用。根据《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》要求,梧州市各政府机关和国有企业已经逐步建立、形成相关的法律顾问制度。由于政府部门的行政管理职能,有相当一部分是涉法问题,所涉及的领域专业性强,需要高效、专业的法律知识来保障决策。但从梧州市法律顾问发展中,存在公职律师数量不足,多以外聘法律顾问为主的情形,提出意见建议如下:

一、地方政府法律顾问的选用程序

《意见》(八)外聘法律顾问应当具备下列条件:1.政治素质高,拥护党的理论和路线方针政策,一般应当是中国共产党党员;2.具有良好职业道德和社会责任感;3.在所从事的法学教学、法学研究、法律实践等领域具有一定影响和经验的法学专家,或者具有5年以上执业经验、专业能力较强的律师;4.严格遵纪守法,未受过刑事处罚,受聘担任法律顾问的律师还应当未受过司法行政部门的行政处罚或者律师协会的行业处分;5.聘任机关规定的其他条件。《意见》(三十六)提出:“各地区各部门可结合实际,按照本意见制定具体办法”。

二、梧州市选聘法律顾问的存在问题

(一)法规推行中缺乏选聘程序。

相关的《意见》对选聘程序没有出台细则,梧州市一级对法律顾问的选择多以推荐、介绍为主,有明显的主观性,大包大揽模式影响了政府部门法律顾问聘用程序。

政府部门包括土地、建设、医疗、财政、环保等等,所涉及的法律、规章、政策又非常庞大。选聘程序不合理出现少数律师同时担任多家政府部门的法律顾问,未能有效地从涉及行政管理、社会管理、专业分工等方面提供律师资源。

(二)没有合理配置法律顾问资源。

少数律师担任诸多部门的法律顾问,当时间精力不足时,采取的办法是派遣律师团队成员甚至是资历和经验不足的律师参与法律顾问事务,包括参加会议论证、出具法律意见书等,而团队成员未必符合选聘条件。地方不能优化和促进政府法律顾问的业务能力提升,而且市内部分经验丰富的资深律师未必具备商业运作能力,未能胜任政府部门法律顾问。

(三)地方外聘的法律顾问专业性不强。

外聘的法律顾问,并未根据专业特长分类聘用,在担任政府部门法律顾问之前,主要从事民商事、刑事、非诉讼业务,真正接触行政类业务的律师不多。由于能力不足而与政府法律顾问的专业要求相背离,易导致不敢作为、含糊处理的后果,影响行政职能的供给、损害营商环境。

三、完善梧州市政府法律顾问制度的建议

(一)以行政机关法制办建立政府法律顾问专家库,联合相关部门加强管理指导。

市政府和司法局等部门加强指导,详细记录政府法律顾问候选人的奖惩、担任政府法律顾问的历史和现状等信息。尊重聘用单位的自主选择权,但聘请法律顾问的单位应从专家库选聘法律顾问,对不符合条件的不得选聘。国有企业选聘法律顾问,应参照政府法律顾问制度的条件和程序。

(二)完善法律顾问的选聘条件。

除《意见》规定的条件外,梧州市应以客观条件为主,结合地方的发展按以下条件实现选聘(单选或者多选):地市级和县级政府法律顾问执业年限分别为10年、5年;执业期间无有效投诉记录;曾经参与当地的立法工作;曾经担任公职律师3年以上;在同一个政府部门连续担任法律顾问三年以上;每个律师不能同时担任政府部门法律顾问三家以上;由于故意或者过失行为受到解聘的政府法律顾问不得再聘任等等。

(三)完善法律顾问工作制度和考核制度。

每个政府部门的法律顾问由两个律师所的两个至四个专家库律师担任(费用包干,由相关部门制定指导价),互相监督,经验知识互补。每个单位设立首席法律顾问,出现不同意见的,以首席法律顾问的意见为准,每年轮换一次首席法律顾问。法律顾问要亲自参与法律事务,法律顾问合同不得出现其他不符合条件的律师或助手,做好会议签到记录,亲自出具法律文件,提高责任感、危机感。登记全年工作,完善年度考核制度。

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